发改委抬高审批门槛 中小城市“地铁盛宴”恐泡汤

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对地方地铁“大跃进”踩刹车
发改委抬高审批门槛 中小城市“地铁盛宴”恐泡汤

作者： 孙丽朝
发表时间：2015.01.26刊发于总2095期《中国经营报》要闻版

        从2013年省级政府获得轨道交通审批权后，地铁热以无可阻挡的态势在全国各地蔓延。近日，国家发改委的一份文件让正在规划地铁盛宴的城市一片震惊。
        按照发改委要求，拟建地铁初期负荷强度不低于每日每公里0.7万人次，项目资本金比例不低于40%。事实上，国内现在不少已经获批甚至建成的地铁项目也未能满足这一要求。在新门槛下，部分城市的地铁蓝图或将化为泡影。

        急刹地方地铁“大跃进”

        1月16日，国家发改委发布了《关于加强城市轨道交通规划建设管理的通知》（下文简称《通知》），提出“坚持‘量力而行、有序发展’的方针，有序发展地铁，鼓励发展轻轨、有轨电车等高架或地面敷设的轨道交通制式。”
        《通知》要求，拟建地铁初期负荷强度不低于每日每公里0.7万人次，拟建轻轨初期负荷强度不低于每日每公里0.4万人次。项目资本金比例不低于40%，政府资本金占当年城市公共财政预算收入的比例一般不超过5%。
        “这是我国首次从日均客流量、资本金比例等方面对地铁建设进行量化的要求，设定客流标准保障的是运营，设定项目资本金比例减少了债务风险，这等于为地方审批地铁设定了关卡，说明发改委要压一压当前各地‘大跃进式’审批和建设地铁的步伐。” 北京交通大学经济管理学院教授赵坚表示。
        自2013年5月，国家发改委将城市轨道交通审批权下放给省级政府后，各地进入了一个地铁项目批复的高峰期。当年8月，总投资额超350亿元的重庆市轨道环线工程和重庆轻轨3号线北延项目获批；随后，甘肃省首条地铁兰州市城市轨道交通1号线一期工程的可行性研究报告也获得省发改委批准；当年年底，宁波市总投资640.4亿元的地铁规划获批……济南、长沙、郑州、杭州等地在审批权下放到省级之后，也纷纷通过了大手笔的地铁规划。
        值得一提的是，审批权的下发更是激发了一些三四线城市建设轨道交通项目的热情，以四川为例，审批权下放后，包括绵阳、南充、宜宾、泸州等城市都做了各自的地铁建设设想。
        据了解，目前我国大陆地区有38个获批修建地铁的城市，而正在规划和申报地铁项目的城市也越来越多。有关机构曾预计，从2014年起到2020年全国各地将要投入约2.5万亿元人民币在城市地铁项目建设中。

        重算经济账

        “每投入1亿元地铁建设资金可以拉动GDP增长约2.6亿元，在这两年经济形势不好的情况下，快速上马基建项目一直都是地方稳增长的法宝。” 中国工程院院士王梦恕表示。
        作为曾参与过中国第一条地铁修建工作的隧道及地下工程专家，王梦恕经常要奔走于全国各城市，为地方的地铁建设出谋划策。“我经常跟一些三四线城市的领导讲，你们建地铁没有多大好处，建成后还要承担运营的亏损补贴，还不如发展地上交通，但这些建议很难真正被地方官员采纳，有的地区已经形成周边几个城市竞争申报地铁项目的态势。”
        按照2003年出台的《国务院关于加强城市快速轨道交通建设管理的通知》，申报发展地铁的城市，城区人口应在300万人以上，地方财政一般预算收入在100亿元以上，国内生产总值达到1000亿元以上，规划线路的客流规模达到单向高峰每小时3万人以上。
        赵坚表示，这一标准是10多年前出台，当时符合这一条件只有一些特大城市和部分省会城市，但现在符合这一条件的城市已经多如牛毛，这一过时的审批门槛也助长了目前的地铁建设潮。现在发改委设定新的标准，有助于遏制地方地铁建设的无序发展。
        某地铁公司运营主管张明（化名）在接受《中国经营报》记者采访时表示，地铁运营分为初期、近期和远期三个阶段，初期一般是指建成通车后第3年，是“客流的培育期”，地铁建成第一年通常人流量会比较少，到第二、第三年才能形成一定规模。按照发改委的最低客流和资本金等要求，一线城市和东部经济发达省份的地铁线路都能满足，但中西部一些省份，尤其是三四线城市的项目压力会很大。
        事实也正是如此，现在运营或建设中的不少地铁项目尚不能满足《通知》的要求。如正在建设的兰州城轨一号线一期工程项目，媒体报道其资本金占总投资比例仅为27.48%，其余建设资金由项目业主单位兰州市轨道交通公司通过银行贷款等多元化融资方式解决。2012年6月28日开通的昆明地铁6号线首期工程全长为18.018公里，按照《通知》要求，初期日均客流量应达到12.7万人次，但该工程在运营满一年时，日均客流量仅5000余人次，在进入第三年后客流量也未超过2万人次。已经开通运营的无锡地铁客流量也没有达到国家的要求，王梦恕在论证时曾提出“人不够”，但当地官员告诉他：“财力够，可以先修建，后发展嘛。”

        部分城市待批规划堪忧

        “从现在情况来看，已经建成和获批的地铁项目应该不会再按照新的标准追究，但一些已经上报待批复和正在规划中的地铁项目肯定会受到影响。”张明猜测。
        由于此前限制地铁建设的先兆并不明显，审批新标准的出台让地方有些措手不及。2014年7月，湖南株洲市规划局公布的《株洲市城市公共交通体系规划》提出，株洲将建设总计超过130多公里的4条地铁线。当地规划局相关人士向记者介绍：“株洲地铁现在仍处于规划阶段，我们已经注意到新出台的客流量等要求，也正准备聘请有资质的第三方机构对株洲地铁人流量进行测算。”但株洲发改委相关负责人对这一规划获批的前景感到担忧，“从株洲的财政条件和居民收入来看都不足以支撑地铁建设，在国家收紧地铁审批的情况下，就更难说了，短期内应该都不会有新进展。”
        在王梦恕看来，地方建设地铁的积极性并不会因为审批门槛的提升而降低，为了获批，部分城市可能会在数据上弄虚作假，毕竟客流量是预估的，地铁没有投入运营之前谁都说不清道不明，而等到地铁投入运营后，已经生米煮成熟饭了。
        中国城市规划设计研究院副院长李迅表示，交通规划可以适度超前，但绝不能过度超前，要遏制地方的“地铁盛宴”必须从严审批程序，规范行业内的第三方评估机构资质，建立“黑名单”制度，如果有规划院或研究院敢帮地方造假，就永久性取消评估资质。
        赵坚表示，解决交通拥堵难题的方法有许多种，而地铁是最昂贵的，目前常见的三种轨道交通方式中，地铁的建设成本在5亿元/公里以上，在北京等一线城市已经达到了10亿元/公里；轻轨的建设成本在2亿元/公里以上；有轨电车的建设成本也就2000万元/公里~5000万元/公里。“所以还是建议中西部经济欠发达城市和三四线城市，在建设地铁的条件尚不成熟时，优先发展有轨电车等地上交通。”   

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关于加强城市轨道交通规划建设管理的通知（发改基础（2015）49号）

　　各省、自治区、直辖市及计划单列市发展改革委，中国城市轨道交通协会：

　　按照行政审批制度改革要求，为做好城市轨道交通项目审批权限下放后的落实和衔接工作，切实加强后续监管，促进城市轨道交通持续健康发展，现就有关事项通知如下：

　　一、总体要求

　　坚持“量力而行、有序发展”的方针，按照统筹衔接、经济适用、便捷高效和安全可靠的原则，科学编制规划，有序发展地铁，鼓励发展轻轨、有轨电车等高架或地面敷设的轨道交通制式。把握好建设节奏，确保建设规模和速度与城市交通需求、政府财力和建设管理能力相适应。

　　二、加强规划管理

　　（一）超前编制线网规划。《城市轨道交通线网规划》（以下简称“线网规划”）是指导城市轨道交通长远可持续发展的总体性方案。根据城市总体发展要求，确需发展城市轨道交通的城市要编制线网规划，确定长远发展目标。按照前瞻性和系统性要求，线网规划应统筹人口分布、交通需求等情况，确定城市轨道交通的发展目标、发展模式、功能定位等；确定城市轨道交通线路走向、主要换乘节点、资源共享和用地控制要求，实现与城市人口分布、空间布局、土地利用相协调；做好城市轨道交通与主要铁路客站和机场等综合交通枢纽的衔接。

　　（二）科学编制建设规划。《城市轨道交通建设规划》（以下简称“建设规划”）是近期建设项目安排的实施性方案。城市要结合自身经济、人口、客流需求等情况，根据线网规划编制5～6年期的建设规划。拟建地铁初期负荷强度不低于每日每公里0.7万人次，拟建轻轨初期负荷强度不低于每日每公里0.4万人次。项目资本金比例不低于40%，政府资本金占当年城市公共财政预算收入的比例一般不超过5%。发展地铁和轻轨的城市将有轨电车纳入建设规划做好衔接，其余城市有轨电车建设规划由省级发展改革部门做好衔接。

　　（三）明确规划审核要点。省级发展改革部门对城市政府申报的建设规划进行初审。我委根据城市经济社会发展条件、规划实施情况受理建设规划，从线网规划、建设方案、建设规模、资金筹措、财力保障、综合衔接、环境影响、建设条件等方面进行审查。为增强规划科学性，明确规划审核要求，我委制订了《城市轨道交通规划编制和评审要点》，将按此开展规划评估和审核工作。建设规划审批程序按《国务院办公厅关于加强城市快速轨道交通建设管理的通知》（国办发[2003]81号）有关规定执行。

　　（四）规范规划调整程序。国家批准的建设规划原则上不得变更，纳入建设规划的项目直接开展可行性研究工作。对于因城市规划、工程条件等因素影响，基本走向、敷设方式发生重大变化，线路长度、车站数量、直接工程投资（扣除物价上涨因素）超过建设规划批准规模的15%以上，或提前开工规划项目，以及投资模式发生重大变化，需将规划调整方案报我委审批。

　　（五）加强规划实施监管。主动公开规划信息，发挥社会对规划实施的监督作用。建立全国轨道交通投资项目库，及时汇总项目审批、建设内容、投资安排、形象进度和存在问题等信息，实现在线监测和动态跟踪。适时开展中期评估，做好规划实施检查和稽察，及时依法查处违规行为，对涉及其他部门的，移交有关部门依法做出相应处理。对于存在严重违规行为的城市实行警示、禁入等惩戒，暂停受理其建设规划。

　　三、加强建设管理

　　（一）完善项目监管制度。省级发展改革部门抓紧制定项目审批和监管办法。开展项目审批前，应委托有资质的第三方机构开展评估，实行审批信息公开制度。按要求定期向我委报送项目信息。落实国家装备制造产业规划和政策，避免重复建设和产能过剩。按照国家对关键设备招标的要求，规范招投标行为。形成项目监管的部门联动机制，发现违规行为及时处置和报告，开展项目后评价。为指导各地做好可行性研究报告编制和评估工作，我委制订了《城市轨道交通工程项目可行性研究报告编制和评估大纲》，供各地参照执行。

　　（二）科学组织项目实施。各城市要建立透明规范的政府资本金投入长效机制，均衡年度财政债务负担，确保资金到位。创新投融资体制，实施轨道交通导向型土地综合开发，吸引社会资本通过特许经营等多种形式参与建设和运营。对城市轨道交通运营企业实施电价优惠。支持企业发行债券。优化工程方案，合理安排工期，有效控制造价，保证质量安全，做好社会稳定风险防范、运营筹备等工作。严禁擅自开工建设规划外项目、随意压缩工期和试运行时间等行为。

　　（三）发挥监督服务作用。中国城市轨道交通协会要在国务院有关部门的指导下，充分开展调查研究，提出行业发展与改革的政策措施建议，供有关部门和企业参考。密切跟踪行业发展，建立行业发展统计监测机制，定期发布分析报告和风险警示；监测跟踪招投标活动，发现违反法律法规和国家相关政策的情况和问题，及时通报国家有关部门；培育关键技术装备认证机构，推动第三方认证工作；加强跨地区人才培训和交流。

　　四、加强安全管理

　　（一）落实主体责任。企业要健全安全生产管理机构和管理制度，构建安全预警机制，加强安全生产标准化建设。严格落实安全设施“三同时”管理制度，逐步形成规划、建设、运营全过程全系统的安全评价制度。实现与运营环节的紧密衔接，确保线路和车站条件、车辆和设备配置等方面能够满足安全运营需要。深化勘察设计，开展安全源头管理，建立隐患自查自报自纠系统，做好建设风险管控，坚决杜绝重特大生产安全事故发生。

　　（二）强化监管责任。城市政府有关部门要落实属地监管责任，明确安全监管政策和机构，落实人员和经费，量化企业安全考核指标，建立常态化安全检查制度和重点工程检查、抽查制度，强化工程质量终身责任制，严格安全准入。逐步完善项目竣工验收制度。

　　（三）完善应急体系。健全城市政府各部门、城市轨道交通相关企业之间的协调机制，形成应急救援联动制度，制定快速有效的安全事故和突发事件处置预案，有效整合资源，建立救援队伍，合作开展演练，加强装备建设，提升一体化应急能力。

　　附件：1、城市轨道交通规划编制和评审要点

　　2、城市轨道交通工程项目可行性研究报告编制和评估大纲

国家发展改革委
2015年1月12日

tichielar

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看出来发改委还是脑子死
有的城市确实是没有必要修建地铁，但有的城市虽然现在不见得满足条件可是扩张很快啊，现在修个地上轨道看着挺便宜，过几年容量不够了还得推倒重来，重复投资

蓝色的思念

据说长沙的轨道交通，发改委批准的是地上，当地政府就改到了地下。