评论：洛杉矶公交发展的困境与启示

金陵人

洛杉矶市民对公共交通有强烈需求。

市场政府交通系统土地利用模式交通拥挤……利益追求地理、文化、全球化公众偏好历史、气候、技术

示意图：问题解释框架

    周江评

    一提起洛杉矶，很多人脑海里马上能想起好莱坞大片，想起洛杉矶湖人篮球队和从银幕硬汉演变成州长的阿诺·施瓦辛格。而对于社会科学、城市规划或者交通领域的研究者而言，洛杉矶的形象并非如此单一，比如洛杉矶社会结构、城市发展、土地利用和交通运输等方面的特征与问题如何产生，有何经验教训，学者们就很难达成共识。

    例如，美国乃至全世界社会科学、城市研究的一个顶尖流派——“洛杉矶学派”，其内部的知名学者对于洛杉矶的社会结构特征、问题、演变规律和城乡规划得失等，就一直存在激烈的辩论。辩论的起因，是该学派的爱德华兹·索嘉(Edwards Soja)和艾伦·斯科特(Allen Scott)教授在1998年编辑了《城市：20世纪末的洛杉矶和城市理论》一书，但该学派的彼得·郭冬(Peter Gordon)和哈里·理查逊(Harry Richardson)教授却对该书中主要见解和论断，甚至是使用的核心研究方法和数据，提出了严重质疑。随后，双方及其相互支持者在各个场合针锋相对，这些激烈辩论一直延续到今天。对于这场或永远也没办法定胜负的辩论，郭冬和理查逊的一篇文章的标题，做了最好的备注“Los Angles, City of Angels? No, City of Angles”——《洛杉矶，天使之城？不，一个横看成岭侧成峰的城市》。

    本文具体结论或不重要，其旨在说明城市、交通研究虽然复杂，但正确的发问、合理的数据、方法和框架，可更接近真实和真理。

    洛杉矶城市、

    交通发展的现状和特点

    普通公众，甚至是一些专业人员，对洛杉矶城市、交通现状和特点最常用的描述和总结可能是“蔓延”、“低密度”、“公交落后”、“到处是高速公路”和“小汽车横行”等。这些词用于茶余饭后，还无关紧要。然而，如果专业、半专业人士配上几张图片，将这些形容用来作为对洛杉矶交通发展的现状、特点的小结或批判，就有些不求甚解了。

    几个数据可以作为佐证。例如，假定以人口密度、住房单位密度作为指标来定义或衡量“蔓延”或 “低密度”，再把美国都市统计区和全美相应的指标做比较，依据2011年人口普查数据，洛杉矶都市统计区（metropolitan statistical area，按照美国人口调查局的定义，为洛杉矶县和周边城市联合构成的一个12520平方公里的大区域）的所谓“蔓延”或“低密度”，在美国不过是位居中游而已。可见，要是研究“蔓延”或 “低密度”的最典型城市，洛杉矶甚至不是最佳的研究对象候选。

    把洛杉矶描述为“公交落后，不方便”和“小汽车横行”也并不公允。可从站点覆盖率、乘客总量、系统构成和乘客空间分布等几个指标来说明为何。2012年洛杉矶都市统计区的核心区(洛杉矶县域)的公交线网图显示，从站点覆盖率衡量，核心区的绝大多数人口，都可以在步行几分钟之后到达一个或几个公交站点。

    洛杉矶公交存在多种交通方式：地铁、公交快轨、常规公交、郊区铁路、公交快线和免费摆渡车等。在洛杉矶都市统计区，每天公交乘客次数长期排名美国前五，达150万左右，占到总出行次数的6%左右——这个比例能挤进全美都市统计区的前15名。在洛杉矶的一些局部地区，以公交车或者单位班车方式出行的员工比例，甚至能长期保持在25%左右的水平。

    从公交乘客的空间分布，即一个侧面反映公交便利性的指标来看，洛杉矶也不能算差。作者依据2009年American Community Survey数据计算的结果显示，在洛杉矶县域内总计2054个调查小区中，每10小区就有1个小区的公交出行比例达15%以上，每4个小区就有1个小区的公交出行比例超过美国平均水平，达10%以上。

    最后，洛杉矶“高速公路到处是”的印象或也只是错觉。依据2011年的数据，洛杉矶人均高速公路的车道英里数其实排在了美国城市化地区的倒数第8，人均只有0.4英里。换个角度看，洛杉矶的高速公路是非常有效率的，它以很低的人均指标，满足了数百万人的出行需求。

    综上所述，洛杉矶的城市、交通“内涵”比我们从表象能感知到的深厚、复杂得多。这也是洛杉矶学派内部也还在为此“内涵”争论不止的原因。因此，无论对于洛杉矶，还是别的城市，我们只有恰当地提问并使用合理的论据，才能接近城市的真实状况。

    挽救还是复兴：

    洛杉矶的公交

    近期一件深刻影响洛杉矶县(区)域内公交的大事，是该县选民在2008年以三分之二的多数通过了R法令(Measure R)。该法令为该县多征收的400亿美元的税收用于改善交通基础设施和营运扫平了道路。400亿美元中，公交分得了65%，即约260亿美元。因此，有人把R法令当作洛杉矶公交复兴的标志。但实际上，在1980年代，洛杉矶都市统计区有过更宏伟的总投资额达1800亿美元的交通改善计划，在这一计划中，公交特别是轨道交通，分到了大部分投资。今天，洛杉矶红线、蓝线和绿线轨道交通就是该计划的“遗产”。R法令和1800亿美元计划，反映了大部分洛杉矶人过去30余年都支持着公交。但是，为何相关的支持，却至今没带来当地公交的辉煌？对此，笔者提出了一个解释框架（见示意图），试图对此问题加以探索。

    这个框架认为，在当代社会，影响和塑造着“交通-土地-拥挤”等一系列问题的三股力量是政府、公众和市场。政府存在的理由是，市场可能会失灵，或者人民不能实现对某些事务的有效管理。故而政府需追求的是长远的、公众的利益。市场讲求的是效率和利润。公众通过对商品、服务的购买和使用，以及政治选票，来反映自己的偏好。以上力量同时又受到地理、文化、历史、气候、全球化、技术水平等外部条件的影响。研究洛杉矶的公交问题，需要细化上述力量和条件，对具体问题做具体分析。由是，洛杉矶公交未能实现辉煌的主要经验教训可小结为：

    一、政府一度亲高速公路而远公交。这一倾向反映在美国地方、联邦层次的政策和举措里。比如，在1960年代以前，公交项目能从联邦政府获得的资金很少，而要是修建高速公路，地方则可从联邦政府得到最高比例达90%工程款的补助。著名学者布莱恩·塔勒(Brian Taylor)总结这个现象时说到，是钱引领了交通和城市建设，而非一个长远的、公众的利益和一个平衡的、多模式的交通系统的愿景和追求 。到了1980年代，等多数洛杉矶市民醒悟时，他们对私人小汽车的使用已形成了路径依赖(path-dependence)，积重难返。

    二、部分民众偏好捆绑了政府，形成一边倒的公共决策。最近几年，洛杉矶几乎所有的公交导向型、中高密度的住宅项目都获得了成功。但这些改变相对于大量的低密度、郊区化的住宅项目而言，仍然是杯水车薪。为何前一类的项目会那么少？学者乔纳森·列文(Jonathan Levine)揭示了深层次的原因：排他性、非包容性和破碎化的区划(zoning)。这样的区划反映了部分民众的意愿，却使能令全社会获益的项目无法付诸实施。上述联邦政府重高速公路、轻公交的历史，也可看做是一边倒的公共决策的好例子。

    三、政府在公交系统的区域一体化、规划品质、运行效率和营销存在问题。洛杉矶都市统计区有100多个连绵成片的城市。其中约四分之一的城市都提供公交服务。但直到目前，该区域内都没法实现公交换乘无纸化，其公交区域一体化步伐之落后，可见一斑。对于类似的现象，洛杉矶学派的一个代表性人物麦克·迪尔(Michael Dear)对洛杉矶的评点值得一提：“从社会学的角度说，后现代的洛杉矶是贫富极端分异的城市，在这里一个光芒的第一世界城市，站在了一个多语种的第三世界的构件之上。”至于公交系统的规划品质，也不让人乐观。1994年，一批居民控告了洛杉矶县交通局，原因是后者偏心轨道交通而忽略常规公交，此事让人对政府公交管理及其公交规划的品质一度失去信心。轨道交通连续多年超定额的亏损，更加使洛杉矶人中途放弃了上述1800亿美元的宏伟计划。最近几年，有效的营销为洛杉矶公交系统多赢得了15%的乘客。于是，一个问题就是，因营销不善，洛杉矶公交在过去的岁月里曾输掉了多少这样的乘客及其手中支持公交的选票？

    四、政府对私人小汽车使用的补贴和不考虑户型和住房地点的房贷贴息。这不仅是洛杉矶的问题，也是全美层面的问题。例如，学者吉内瓦芙·茱莉亚诺(Genevieve Giuliano)和乔希·达伽(Joyce Dargay)，就指出过私人小汽车使用成本的相对低廉，是美、英之间私人小汽车使用频率和总量差异的一个重要原因。而多纳德·索普(Donald Shoup)教授则强调了美国社会免费停车或雇主对雇员停车费的补贴，带来了额外的私人小汽车使用和相应的社会成本。在房贷方面，美国联邦政府、各州无差别的贴息，其实表明了政府对居民选择郊区大房子，对城市蔓延和因此带来的私人小汽车依赖的鼓励；那些做出牺牲，住进小房子利用公交上下班的人，则受到了打击。

    洛杉矶公交

    给中国城市的启示

    以上分析似乎表明洛杉矶公交现状和特点是公共政策失误的结果。但在任何开放的社会里，公共政策最终却又是大多数民众呼声、偏好的反映。换言之，对于洛杉矶公交的现状和特征，民众既是塑造者，也是获利者或受害者。经历了1950到1970年代的高速公路时代之后，洛杉矶的多数民众就再也没放弃过对公交的支持。然而，这种支持是否能转化为公交发展和辉煌，却还需要其他因素的配合。洛杉矶公交给中国城市的最大启示就是：

    千方百计地让民众尽早统一认识，大力投资、支持和使用公交；

    无论私人小汽车怎样吸引人，政府必须坚持对一个平衡的、多模式交通系统的孜孜追求；

    尽可能开放基础数据，对重大重点项目进行多方论证和辩论，这样可保证全社会可获益的项目能够落实，那些让全社会受损的项目将很难通过；

    打破行政分割，以满足居民需求为导向，确保公交系统的区域一体化、规划品质、运行效率和有效营销；

    从个人消费必须反映边际社会成本的经济学基本点出发，让私人小汽车使用和住房消费所需要付出的代价充分反映它们各自的全社会成本。