日本铁道与铁道企业的分类及相关法律法规

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1?"铁道"与"轨道"的区别
　　由于历史的原因，"铁道"和"轨道"在日本一直被作为不同的概念，并分别归属不同的政府行政部门以及由不同的法律法规进行管理。日本第一条营业铁道于1872年10月14日开业，是由政府工部省负责建设并运营的国营铁道。当时正值明治维新时代，虽然铁道代表了先进的西方文明而且也是实现富国强兵的工具，但政府没有能力一下子建成那么多铁道，于是也鼓励私人资本投资建路并由此形成了日本全国性的建路热潮。为了处理私设铁道的事务，日本政府于1887年颁布了《私设铁道条例》。不久，为管理用牲畜或人力驱动轨道车辆的事务，于1890年又制定了《轨道条例》。按照当时的观念，由蒸汽机车负责牵引的才是"铁道"，而由其他动力包括人畜甚至后来电力牵引的则属于"轨道"，但铁道和轨道在法律上的区别则在于是否和道路产生关系。由于《轨道条例》中所规定的"轨道"当时主要是指铺设在城市道路上的铁路线，因此由管理城市道路的内务省负责，从此开始了"铁道"与"轨道"分别对待的历史直至今日。
　　为了加强对私铁的管理，《私设铁道条例》在1900年被修订升格为《私设铁道法》。同年还新制定了《铁道营业法》，该法在设备和运输规程等方面对官铁和私铁有同等效力。日本在赢得甲午战争和日俄战争的胜利后，于1906年-1907年实行了铁道国有化。根据1906年颁布的《铁道国有法》，日本政府购买了全国17家主要私铁，再加上政府原先拥有的官铁形成了全国性的国有铁道干线，由政府机构铁道院负责经营。
　　由于铁道国有化后私铁仅剩下地方性支线，政府针对这种情况1910年颁布了《轻便铁道法》专门管理私铁，《私设铁道法》的法律效力相对减弱。同时为了抑制由《轨道条例》负责管理的有轨电车，无轨电车，特别是新出现的电气牵引铁路发展城市间的运输业务，避免与已有的蒸汽铁道形成平行线路竞争，在所谓"需给调整"的原则下，实行了铁道院和内务省对"轨道"业的共管，实际上是限制铁道市场的进入。但蒸汽铁道本身在以后也实现了内燃化或电气化，很多私营铁道企业也逐渐经营城市地铁。1919年，由《私设铁道法》与《轻便铁道法》合并修订形成的《地方铁道法》颁布，《轨道条例》也于1921年升格为《轨道法》。政企合一的铁道院于1920年改组成为铁道省，后又于1943年和1945年分别改组为运输通信省和运输省。1948年《日本国有铁道法》颁布，翌年日本国有铁道(JNR)作为特殊法人从运输省分离出去。1987年在国铁民营化时制定了适用于各类铁道(但不包括轨道)企业的《铁道事业法》。运输省2001年又与内务省的后身建设省合并为国土交通省，虽然这一合并实现了对"铁道"和"轨道"的独家管理，但它们在法律上的分离状态至今未能改变。
　　按照日本有关法律的规定，"铁道"和"轨道"除了在线路建设标准、车辆规格等方面有不同之处，所承担的运输任务和环境也有差别。"铁道"列车在专门铺设的轨道上可以高速行驶，发挥快速、准时和大量运输的优势，而"轨道"主要被限制在城市的一般道路上低速运行，其中最常见的是城市有轨电车，原则上也要遵守道路交通法规。
　　随着二战以后汽车时代的到来和许多汽车优先政策的实施，曾使有轨电车和无轨电车在许多城市逐渐销声匿迹。但由于汽车化带来日益严重的污染和交通阻塞，使人们重新审视各种交通工具在整个交通体系中的定位。近些年出现的城市轨道列车在郊外高速度运行，进入市区后有的像传统有轨电车和无轨电车一样行驶，有的则进入封闭或高架车道，甚至钻入地下。由于这些新型有轨电车具有准时、大量运输等优势，并且适应城市人口居住市郊化和都市连片的趋势，所以乘客数和收入都出现稳步增长的势头，而有关政府部门也在制定一些倾斜政策，使一度将要绝迹的有轨电车在各地又以新的面目纷纷复苏。目前日本根据铁道事业法和轨道法分类的有关"铁道"与"轨道"类别见图1。
　　从图1中可以看出日本的所谓"铁道"和"轨道"分类并不十分清晰，对特定地点如港区与一般道路建在一起的铁道，按旧标准也确实较难准确判断其属性。铁道和轨道在法律上的最大区别仍在于是否和道路产生关系，即铁道除非不得已的情况外(需得到主管部门许可)，原则上不得建在道路上；而轨道则与此相反，原则上要建在道路上。由于过去概念的沿用已无法适应铁道和轨道技术的发展，于是只好规定各种特例。如轨道又可细分为专用轨道(或称新设轨道)、准专用轨道和并用轨道。专用轨道是指列车拥有专用的行走区域，不和道路产生直接关系，实际和铁道没有区别；准专用轨道指虽然修建在道路上，但是线路是封闭的，不会与行人车辆交错；并用轨道即一般的有轨电车，修建在道路上没有封闭车道。后两者适用于轨道法和道路交通法。此外，日本各城市的地铁都是"铁道"，惟独大阪的地铁只因为是沿着道路的下面修建的却属于"轨道"；有些跨座式铁道，自动导轨电动车修建在道路上空的高架桥上时属于轨道，超越道路的范围后又成了铁道，混淆的概念着实让一般人无法弄清楚。"铁道"和"轨道"不光是概念、名称和管辖权上的不同，在税制及政府补贴等方面上也是有所区别的。但由于"铁道"与"轨道"的界限已经越来越模糊，而且二者的业务都开始归属国土交通省一个部门所管，因此该两法在日本合二为一的可能性已大大增加。
　　2?铁道企业的分类
　　日本铁道运输企业的分类因划分的角度不同呈现出不同的组合关系。例如可以从《铁道事业法》、《JR公司法》或《铁道营业法》等法律的角度；从设立者(国家、地方政府、私人、官民合办等)的角度；从规模(全国性干线、支线等)的角度；从是否上下一体化的角度进行区分。图2是日本各类铁道运输企业是否为民营进行的分类示意图。
　　JR各公司主要负责全国性干线运输，而市郊运输和地方支线运输主要由广义的民营铁道来承担。这里的民营是指JR各公司以外的铁道，因此既包括纯私营的铁道，也有公营和官民合办铁道。从组织形态上看，从事铁道运输的大部分都是"株式会社"(即股份制公司)，但也有宗教法人(如京都鞍马寺开设的一条长200m的登山缆车)、社会福利法人(如横滨的儿童王国协会)和财团法人(如青森县青函隧道纪念馆开设的登山索道)等。
　　在日本公司制的铁道企业中有一类被称为特殊会社，是一种特殊法人。这是依据特别法律设立的法人，一般从事公益性很强的工作，并被置于国家的保护和监督之下。设立特殊法人的原因在于有些事务不适合由政府直接操作或经办，而又不能直接交给私营企业去经营。采取特殊法人形式的株式会社被称作特殊会社，例如担负铁道干线运输的6个JR客运公司和JR货运公司。特殊法人中除特殊会社外还有各种"公团"和"事业团"等组织形态。公团主要是指国家进行各种大型基本建设时的实施主体，例如日本铁道建设公团就专门负责新干线和其他铁路干线及城市铁路的建设、更新改造、出租和转让等事项。大部分公团是由国家全额出资，但也有像首都高速道路公团或阪神高速道路公团那样由国家和地方共同出资的情况。事业团则是国家推行某项特定的经济政策或社会政策时的代理执行机构。例如运输施设整备事业团并不直接参与铁道工程项目，而主要负责分配国家给各运输企业的补贴，是国家交通补贴政策的一个代行机构，而成立国铁清算事业团则是为了负责国铁民营化期间有关财产的处理和民营化之前巨额债务的清偿。根据2001年-2006年的特殊法人改革方案，运输施设整备事业团将被撤并。
　　为实行国铁民营化，日本在1986年12月同时颁布了8部统称"国铁改革关连法"的法律并废除了4部旧法规。国铁改革关连法包括《日本国有铁道改革法》、《旅客铁道株式会社及日本货物铁道株式会社法》(简称JR会社法或JR公司法)、《新干线铁道保有机构法》、《日本国有铁道清算事业团法》、《促进日本国有铁道希望退职职员及日本国有铁道清算事业团职员再就业法》、《日本国有铁道改革法等施行法》、《地方税法及国有资产等所在市町村交付金和纳付金法的修正法律》和《铁道事业法》。废除的法规有《地方铁道法》、《日本国有铁道法》、《铁道公安职员职务法》和《关于铁道公安职员从事犯罪调查时适用于刑事诉讼规程的规定》。此前，日本国铁的建设与经营依据《日本国有铁道法》，而私铁则依据《地方铁道法》，因此国铁与私铁在性质上差别很大。国铁于1987年4月1日被分割并实行民营化后，JR各公司作为国铁的继承者要接受《JR公司法》的管制和监督，此外虽然组织形态上是特殊法人，但也要遵从《铁道事业法》的管理。因此在国铁民营化后，无论JR还是私铁以及其他公营铁道或官民合办铁道，都首次置于一部《铁道事业法》的管辖之下，虽然企业在规模和任务上差别很大，但至少形式上实现了平等。
　　民营化的概念在日本有不同的含义。20世纪80年代前后通常把组织形态上从国有国营变为股份制称作"民营化"。实际上国铁民营化重组当时绝大部分股权仍掌握在国家手中，只是在组织形态上变成了股份制。而国铁改革的最终目标是所有权彻底私有的"完全民营化"。在日本本州岛上运营的3家JR客运公司(JR东日本、JR东海和JR西日本公司)改革后经营状况一直不错，且股票也早已上市，"完全民营化"的时机已相对成熟。日本政府于2001年修订了《JR公司法》，将上述3个公司从《JR公司法》的管制中排除了出去，这样3个本州公司在法律上已经不是特殊会社，而是实现了"完全民营化"的带有JR公司名称的新公司。但由于当时日本政府还拥有这3家公司的一部分股票，所以还不能叫做纯民营公司。2002年6月，日本政府卖出了通过日本铁道建设公团持有的JR东日本的最后50万股股票，使其无论在法律上还是经济上都实现了"完全民营化"。政府持有的JR西日本和JR东海的股份也会在近期卖出。但是，在改订的《JR公司法》中鉴于JR本州3家公司在运输网中的骨干地位及其与国铁改革的密切关系，特别规定了若干其应遵守的"指针"并附有罚则。因此，即使JR各公司都实现了"完全民营化"，在相当一段时间内也仍然是具有特殊性的民营企业。目前，JR以外的铁道多被称为"民铁"即民营铁道(广义)，"私铁"则作为一种习惯称呼专指其中的纯民营铁道(狭义)；但在各种正规统计中，多用"民铁"的称呼取代过去的私铁，而公营和官民合办铁道则单独统计。
　　此外，1986年颁布的日本《铁道事业法》根据"上下分离"的原则把"铁道事业"分为3种：①既拥有铁道设施又从事运输的最通常的铁道企业；②借用他人的铁道设施从事运输的铁道企业；③自身不从事运输，将自己建设的铁道设施以一定价格转让给他人，或自己拥有铁道设施让他人的列车在自己的线路内运行以收取通行费。得到国土交通省许可从事上述3种铁道事业的团体称作"铁道事业者"，相当于铁路企业。具体来说，6个JR客运公司主要是第①种铁道事业者，JR货运公司主要是第②种铁道事业者，拥有已建成运营但尚未转让的新干线线路的铁道建设公团则相当于第③种铁道事业者，民营铁道公司中属于这3种铁道事业者的都有。
　　3?评论与启示
　　(1)应该重视运输管理的综合化趋势。在交通运输管理体制上各国过去把运输分为城市间运输与市内交通两类，并分别归属不同运输部门和城建部门管理的作法，显然已经不能适应运输业伴随城市化进程所体现的发展状况了。在目前的运输体系中包括远距离运输、大型城市带内部的城市间运输、市郊运输及市内运输。它们在功能和所使用的设施设备有差别，但相互之间的界限在很多情况下已经变得很不明显，无缝隙服务也要求各种运输方式及类别之间在设施、设备、功能、服务上都有很好的衔接与协作。因此，有关的运输规划、建设、运营、安全、市场规则以及政府补贴等各个方面都需要综合性与一体化的管理与协调体制，此外在交通运输与区域及国土开发、城乡建设及环境保护等方面综合化管理的要求也越来越明显。
　　(2)必须加快交通运输法律法规体系的建设。铁路和其他运输方式的健康发展与改革在很大程度上都有赖于健全的法律法规。几乎所有发达国家都在过去100多年的时间里逐步完善了有关的法律法规体系，其中很多经验和特色需要认真总结和学习。目前我国在这方面存在的主要问题包括法律法规级次低、相当部分内容陈旧、体系结构不完整、与市场经济的要求不适应以及立法制度不健全等，必须加快铁路和运输法制建设的进程，尽快建立和完善相应的法律法规体系。
　　(3)对铁路企业实施分类管理。日本政府在根据具体情况规定不同类型的铁道企业，并进行分类管理方面是很有特色的。除了其他西方国家也有的国铁、私铁和民铁的区分，日本根据上下分离的原则把铁道企业分为既拥有铁道设施又从事客货运输、借用他人铁道设施从事运输和自身不从事运输而只负责建设或出租铁道设施的三种不同类型，特别适合铁路行业总的改革趋势和铁路建设经营新体制。铁路重组使各国铁路企业的形态和组织边界发生了极大变化，如何根据变化重新定义铁路企业也是面临的一个重大问题。
　　(4)重视铁路改革的阶段性。铁路行业的复杂性致使铁路改革必然具有阶段性，因此必须确定不同阶段改革的具体目标和实施方案。目前我国大型国有运输企业的重组即使包括股份制改革也应该属于民营化的初级阶段。这些"公设民营"的企业与市场经济中以私有私营为基础的绝大多数企业，在设立主体和目的、经营环境以及行为规则各方面都有着相当大的区别。特别是铁路这样的基础设施领域，在现阶段的改革方案中重组出若干性质明确的公企业，承担起私营经济和市场自发机制不能承担的准公共和公益性建设及运输任务是十分必要的，而这种企业并不能简单地套用规范的现代企业制度。

但以理

还有日本视无轨电车为轨道交通！！！