傅蔚冈：公共服务的融资应该多元化

木城涧

    随着北京市发展改革委员会向社会征求公共交通票价改革意见于7月20日结束，公共交通调价方案共识渐渐成形：从北京市发展改革委员会网站公布的民意来看，大部分市民都赞同涨价，但认为幅度不宜过大。这意味着，北京地铁2元通票制可能要被打破了。
　　所谓“涨价治堵”并不现实
　　关于地铁是否应该涨价，公众存在各种各样的说法，大致来说都是基于两个视角：一是从财政能力角度考察2元的票价是否可持续。如果说低票价使得现金流入不敷出，从而无法维护正常运营，那么必须考虑财政负担是不是可以接受。如果说财政负担不可以接受，那么就必须考虑是不是可以提高价格。二是从价格机制考虑票价，如果票价过低可能会把乘坐其它交通工具的人也吸引进地铁，那么是不是可以通过提高价格的方式来分散客流，从而维护地铁运营不至于超负荷。如果混淆了这两个不同视角，我们就会发现目前的很多讨论都是鸡同鸭讲。
　　那么，北京地铁到底应不应该涨价？我们不妨先从财政负担角度考察。据报道，目前北京地铁全路网线长度为456公里，日均客流在1000万人次左右，是中国最繁忙的地铁系统。由于2007年起北京对地铁实行单一票价，使得财政的运营负担日益加重。据介绍，北京市政府2010年公共交通补贴额为128亿元，2011年为156.9亿元，2012年则达到175亿元。而在这么多的公交补贴中，地铁占了很大一部分。
　　更为详尽的数据来自于北京市发展改革委员会。改成单一票价的将近7年时间里，北京市轨道交通运营收入由2007年的13.44亿元增加到2013年的32.23亿元，增长了1.7倍。其运营支出则是由2007年的13.44亿元增加到2013年的66.84亿元，达到4倍。亏损额从最初的1.69亿元变为2013年的34.61亿元。如果将这个亏损摊薄在同期的3亿乘客身上，那么平均每人次乘坐地铁获得财政补贴1.08元。
　　从全世界范围来看，除了香港以外，地铁本身都不能达到自负盈亏，它都是一项高度依赖于财政支出的公共服务，但是像北京这样高度依赖于财政补贴的地铁还是比较少见的。从媒体公布的数据来看，2012年北京公共财政支出8％用于民生领域，仅公共交通补贴一项就占到民生总支出的7.9％左右，而这比医疗卫生支出还高——这可能是全世界都比较少见的现象。
　　也正是如此，有不少人呼吁应当提高票价，让乘车人为自己的出行付费。有人专门统计过，只要将平均票价提高至4元，那么北京地铁就可以实现盈亏平衡，而4元对于绝大多数市民来说，并不是不可接受的负担。尽管4元的票价不算过高，但既然涉及到财政负担和财政支出结构问题，那么就会引发市民的质疑。政府能不能把所有的财政支出结构都向市民公布清楚，让广大市民可以权衡交通和卫生之间的支出，而不是像现在这样政府说一律2元就2元，宣布涨价就涨价。一句话，如果地铁涨价要从财政负担和财政支出结构来说事，那么有关部门就必须把所有的账本都一起亮出来，而不是只拿出一本模糊账，这样既不利于化解民众的疑惑，也无助于地铁运营的合理价格。
　　从价格杠杆角度，理论上来说更低的票价会吸引更多的人搭乘地铁，从而导致地铁拥挤。为了让地铁的乘坐环境更为舒适，或者说更加安全，提高价格是一种方式。但需要注意的是，它必须有两个前提：一是地铁价格足够便宜；二是地铁比其他公共交通更加拥挤。其实，在北京这两种前提都不存在。尽管北京的地铁可能是全世界最为便宜的轨道交通，但相对于北京的公交，还是贵了几倍。北京公交车最便宜的价格为0.4元，这意味着在原来的定价机制下，那些低收入阶层也不会过来“有事没事乘地铁”，因为北京还有更为便宜的交通出行方式可以选择。更为重要的是，北京的路面交通比轨道交通更为糟糕，如果把人从地铁往外赶，会不会酿成更大的交通问题？
　　设想利用价格杠杆作用来缓解北京地铁出行状况，在我来看是不现实的。如果要涨价，唯一站得住脚的理由就是，目前的低票价使得运营无法维持、财政不可负担，而且越来越多的公共财政补贴对于那些不乘坐地铁的市民来说并不是太公平，因此适当涨价让使用者付费是一种可以接受的方式。
　　地铁能否分享沿线房产增值利益？
　　本文无意为北京市政府的涨价行为辩解，只是想以北京地铁为例，来讨论一个最基本的问题：城市公共服务该如何融资？考虑到新城镇化的推进，国内各大城市的地铁建设如火如荼，如果各城市没有就这个问题有清醒认识，那么本来被视为是政绩的市政基础项目就会成为地方政府的庞大负担，最终让本地市民不堪承受。
　　那么，公共服务到底该如何融资？现有的研究表明，提供城市公共服务主要有五种主要的收入来源：使用者付费；地方政府税收；中央政府税收；贷款；财产和企业收入。具体要采取何种形式，则需要对每项服务的不同特征进行完全识别，需要分析公共服务的负担者和受益者之间的相互关系，只有这样才能找出好的方式。不应当完全从理论上说使用者付费就是最好的方式，从而就根本解决了谁占谁便宜的问题。因为很多公共服务建设有溢出效应，仅仅对使用者收费并不公平，甚至会导致价格高到无法承受的地步而导致无法运营。
　　尽管地铁的直接受益者是乘客，但如果真要计算，乘客可能是获益最少的。以北京为例，即便每次出行都获得来自政府1.08元的补贴，一年1000次也就不过是1080元。但我们知道，地铁的最大受益者并不是乘客，而是其它。设想一下，如果一个小区通了地铁，周边房屋的增值则是以几万元甚至几十万元计。但是在现有的定价模式下，地铁公司并没有办法从房屋增值中获得利益分配，换句话说，政府出钱修了地铁，最大的受益者可能是地铁沿线的房产，而它们却无需为此付费。
　　考虑到交通基础设施的溢出效应，在很多国家和地区，这些项目的资金来源非常多元。比如美国的明尼苏达州，地方房产税居然为当地的交通基础设施提供了35％的资金来源，很重要的一个原因就是交通基础设施会让房产受益，因此房产所有人必须为此而承担费用。香港的地铁之所以能够在全世界独树一帜，很重要一个原因就是香港政府把地铁经过的相关物业交由其运营，从而实现了某种程度上的利益共享。
　　表面看北京地铁酝酿涨价似乎是因为2元票价过低，实际上，政府和公众对这一类公共服务的融资模式还缺乏足够的认识，只会简单的运用“使用者收费”和“财政补贴”两种工具。对城市公共服务融资模式的选择，需要我们对该项服务的利益相关者进行识别，并分析其中的相关关系，只有这样才能找出当地使用者、地方纳税人、国家纳税人和未来纳税人等所应承担的公共服务成本比例。从这个意义上说，目前关于北京地铁涨价问题的很多讨论都离题太远了。
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