转贴：日本铁路改革的模式及其启示

公汽联营公司 · 发表于 2007-8-30 20:03

一、改革前日本铁路发展情况及特点?
　　(一)日本国铁占有大部分市场份额?
　　日本铁路始建于1872年，随后发展迅速，到1945年已有25600多公里铁路覆盖全国，其中20056公里由国家运营，5543公里由私人运营。改革前，日本铁路分为国铁、私铁和城市公共交通铁路。国铁承担城际干线运输、城内运输及货物运输；私铁主要承担城市内部及城郊运输；城市公共交通主要是地铁。原国铁在全国铁路中占营业里程的73%，客运周转量的63%，货运周转量的99%，是日本交通运输的核心。
　　(二)管理体制及组织结构?
　　日本国有铁路于1949年作为公共企业组建，初创时由ZF掌握的原铁路专项资产都划给了国有铁路。原国铁基本上是由ZF管理的，它的董事长由国会任命，在征得运输部长的同意后，董事长才可任命其他董事。日本国有铁路的资源调配（预算和运营计划）、收费和重大的人事安排等决策都要征得ZF和国会的同意。直到1984年，国铁的费率还是全国统一的，提高票价要由运输部长批准。当时日本国有铁路作为一个公共企业，由于官员和雇员是公务员，因而遵循的是适用于公务员的特别法律条款，而不是公有公司必须遵循的民法和商业法。? 　　原日本国有铁路规模比较大，在内部实行的是集中统一的管理和垂直金字塔式的组织结构。由于刚组建时国铁在陆地运输上占有垄断地位，这种管理模式和组织结构在进行决策时还比较有效。但面对70、80年代日趋激烈的市场竞争，这种体制就逐渐暴露出应对市场变化慢的弊端。而且总公司在各地区的经营状况不相同，又决定其管理就必须平衡各方利益，不能专注于衡量经营状况的效益目标，加上缺乏一个强有力的把公司运营实绩与利益补偿相结合的激励机制，原有全国大一统的管理模式被证明越来越不适应新的要求。?
　　(三)新干线在铁路运输中发挥重要的作用?
　　日本于1964年建成并运营世界上第一条高速铁路——东海道新干线(东京至新大阪，全长515.4公里)。这条专门用于客运的电气化、标准轨距的双线铁路，代表了当时世界第一流的铁路高速技术水平。由于新干线的成功运营，1971年日本国会审议并通过了《全国铁道新干线建设法》，决定在日本客运中推行新干线。经过近30年的成功运营，新干线已经在日本铁路运输中起着举足轻重的作用，铁路主干线的客运基本上都由新干线承运。?
　　(四)铁路建设资金来源?
　　改革前，日本各种运输方式投资不同于一般的民间项目投资，主要以ZF的财政投资为主，其中又以ZF的财政预算拨款和提供财政投资贷款两种类型为主。财政预算拨款来自两部分：一是国家一般税收收入中用于交通运输建设的部分；二是与交通运输有关的特定税种收入的部分。
　　日本高速铁路的建设资金则主要来源于各种贷款、自有或自筹资金，在国家财政投资贷款、发行债券及其它资金融通方面也获得ZF的大力支持。以东海道新干线为例，其工程建设费用约为3300亿日元，建设资金的筹措采用完全自筹的方式，主要包括三个方面的资金：自有资金、来自大藏省的低息贷款，和由ZF担保发行债券所筹资金，占30％多；铁路自行发行的铁路债券，占50％多；受日本ZF的担保从世界银行获得的低息贷款288亿日元，约占10％。?
　　(五)运营不景气?
　　由于太多的ZF干预，不同的利益集团之间频繁冲突造成管理责任不明确，以及不能从事多方位的商业活动，加上60年代其它运输方式的兴起，造成改革前的日本铁路经营处于极大的困境中。从1970年至1987年，铁路货运吨公里下降2/3多，年收入从620亿下降到仅200多亿。尽管在客运方面，年收入基本保持持续增长态势，但年增幅也很小。这种经营状况造成在1970至1986年间运营收入大大低于运营成本。尽管总收入从103亿美元增至310亿美元，但年增长率仅为7.1%，落后于运营成本9.2%的年增长率，其结果是运营赤字的绝对水平从15亿美元增至170亿美元，到1987年铁路总亏损达到220亿美元。?
　　(六)劳动与资本生产率逐年下降?
　　改革前，日本铁路货运的劳动生产率下降明显，而客运方面由于新干线的投入运营，情况稍好。日本铁路年货运生产率从最高时的135000吨公里/人下降到1984年的69000吨公里/人；客运方面稍景气一些，1970年到1978年客运生产率摇摆不定，但此后随着新干线的成功运营稳步增长。而改革前铁路整体资产周转率即年运营总收入与总资产的比率，则从1970年的32%下降到1986年的15%。?
　　(七)市场竞争能力弱?
　　由于管理体制及运行机制等方面的原因，造成原日本铁路在市场上的运营不景气和生产率下降，并最终导致参与市场竞争的能力薄弱。早在30年代初期，私有铁路退出了货运市场，国铁在陆地货物运输中享有垄断地位，并一直维持到50年代，但其后公路运输能力的提高使其在与铁路的竞争中逐渐处于上风，港口和码头等基础设施的改善也为水运打开了大宗货物运输市场。面对众多灵活性更强、市场反应更敏捷的竞争者，日本国铁经营上的各种弊端逐渐显现，市场竞争力日显不足，在60、70年代逐渐失去大部分市场，如在货运市场中的份额从1960年的30.8%下降到1975年的13%，到1980年跌至5%。尽管日本国铁也曾想利用特有的全国大一统网络优势，尽力改进服务，诸如提高集散能力、提供更多适用的集装箱和铁路车辆来增强在货运市场上的竞争力。但在原有体制下仅依靠单一的承运部门负责市场运作，难以提高市场应变能力和竞争力。?
　　二、改革的动因及目标?
　　80年代日本ZF开始对国铁进行改革，除上述运营不景气、生产率下降和市场竞争力薄弱的原因外，还有其它一些因素，主要原因体现在如下三个方面：?
　　(一)缘于70年代后半期的财政危机是根本原因?
　　1980年开始日本ZF处于严重的财政危机之中，铃木善幸内阁决心尽快改善财政状况，负债累累的国铁公司自然成为改革的首要对象。?
　　由于经营无方，日本国铁1964年开始亏损。其后，随着经济进入高速发展阶段，国营铁路公司的经营赤字也随之高速增长。到70年代，经营更是每况愈下。在国家每年支付巨额补贴的情况下，80年代赤字仍超过1兆日元，1985年达到顶峰1.85兆日元,累计赤字超过10兆日元。尽管为消除赤字，反复提高运费，到1986年运价已比1980年上涨38%，但同期国铁的长期债务仍高达37.1兆日元，达到全国总预算的4.9%和GDP的0.9%，大大超过了财政的承受能力。ZF认识到国铁公司到了非改革不可的地步，否则难堪重负。改革的首要目标即是把铁路从亏损大户转变为盈利企业。
　　(二)在本身经营管理不善及其它运输方式的竞争冲击下，改革势在必行?
　　日本国铁路公司在实行股份制改革之前拥有职工127万人，是日本最大的企业集团。但由于缺乏经营自主权，调整铁路运费、制定投资和经营决策等事项都要由ZF甚至国会批准，不仅影响到主业的运营效率，还严重束缚了向相关产业发展及进行多元化经营的积极性。60年代以来，日本的民航、汽车运输猛增，使得铁路面临的竞争更加激烈，但国铁长期形成的ZF管理体制和庞大组织的机构，使得其难以有效应对，优势逐渐丧失，经营陷入困境。加上国铁前几次内部改组的失败和国铁各工会组织越来越频繁的罢工，到1980年日本高层认识到只有彻底改革才能解决这一系统问题。因而，改革的第二个目标就是提高国铁适应市场的能力和增强竞争力。?
　　(三)日本具有发展铁路运输的市场条件和技术基础?
　　日本是个细长的岛国，工商业发达的主要城市都在沿太平洋一侧呈线状展开，这种特有的地理形态非常适合发展铁路运输。同时，日本国铁的技术基础（包括新干线网络在内）也属于世界上最先进行列。?
　　尽管日本国铁在60年代以来不断出现巨大亏损，但第一条高速铁路的问世，使一度被人们认为“夕阳产业”的铁路运输，重新焕发了生机。新干线不仅速度快，而且依靠其安全、稳定的优势，在同汽车和飞机的竞争中逐渐胜出，取得良好的经营业绩。正是因为看到了铁路新的发展希望，日本ZF在20世纪70年代加大了对铁路特别是新干线发展的关注，决定对原有的管理体制进行彻底改革，重新确立在运输市场上的竞争地位。因此改组的第三个目标即是盘活国铁的资产存量并提供先进的运输技术和相应的高质量服务。?
　　三、日本铁路改革的实践
　　日本国铁1987年正式实施的改革，是在成功进行方案设计和具体法律制定基础上，分层次渐近推进的，其步骤大体可归纳如下：?
　　(一)改革的进程?
　　日本国铁改革从酝酿到1993年首家JR股票公开上市，经历了10年多的时间，其大致过程可归纳如下：?
　　1.成立最高改革领导机构。日本国铁改革经过了较长时间的酝酿和准备，先是成立了“临时行政调查会”，经广泛讨论后得出国铁以原有的管理和经营方法无法实现根本性变革，必须实现民营化的结论。进而设置“国铁再建监理委员会”，进行了为期两年的论证，提出国铁改革方案，在征得国会的批准后，正式实施改革。这两个改革领导机构在日本国铁的整个改革过程中发挥了非常重要的组织和协调作用。
　　2.改革方案设计。
　　日本国铁改革采取的是“自上而下”的重组方法，对拥有和控制的铁路资产进行重组。铁路组织机构的设计首先在高层次的ZF决策机构中得到认可，再以立法或其他正式协议的形式向上呈送设计建议书。随后，通过反复谈判、设计和市场测试，使建议成为明确和可行的最终方案。其过程包括三个阶段：政治协商阶段；计划阶段；投入实施阶段。这几个阶段是有逻辑顺序的，但每个阶段的独立工作又有重叠。?
　　3.制定相应的法律法规。
　　为使国营铁路的股份制改革顺利进行，ZF和国会首先制定和通过了《日本国有铁路改革法》及相关的7项法律。这些法律对改组的进程、改组的办法、债务的清算、人员的处理等都作了明确规定，以确保改革稳步推进。?
　　4.根据上述方案设计和法律法规，有步骤地对国铁公司进行股份制改造。总体是按照先改组，即国有铁路被分为6个以专区划分的铁路客运公司和一个在全国市场享有特权的铁路货运公司，而后进行铁路的私营化，即向公众出售从国有铁路分解出的几个地区铁路公司的股票来进行的。?
　　(二)ZF管理职能的转变?
　　日本铁路改革前，是国家出资的公共企业法人，所有事项都要经国会或ZF审议批准。改革后ZF对铁路的管理发生了很大变化，原国铁从事的铁道业务全部交给JR集团，ZF基本上不干预。ZF只是参与重大事件的决策和管理。日本在国铁改革法规定，代表国家对JR各公司实行管理的是运输大臣，重大事情由运输大臣负责。法律还同时规定在认可某些事项时，运输大臣必须和大藏大臣协商。并对ZF管制等多项的内容作出了调整。
　　1.ZF管制方式的改变。日本原国铁受《国有铁道法》、《国有铁道运费法》和《铁道建设法》规范，年度预算由国会议决，对外投资、重要的施工建设、营业线路的取消等业务须上报，经运输大臣认可或批准。当时的私营铁路受《地方铁道法》规范，包括颁发执照、安全检查、运费及设施变更的上报批准等内容。国铁改革时，颁布了《国有铁道改革法》，废除了原有法律，新成立的JR铁路集团7家公司和其他铁路企业一同受《铁道事业法》制约，该法的内容与原《地方铁道法》相似。?
　　改革后，JR集团的公司与日本一般企业一样，确立了以利润最大化为原则的市场主体地位，对外投资不再严格限定在与运输业相关的领域，经营其它业务只需按规定获得执照即可。由于铁路建设和运营的安全问题对社会影响极大，国家也不是放手不管，而是通过简化管理手续、制定技术标准和强化事后检查等措施实施有效的监督和控制。?
　　2.投融资体制改革。国铁时代根据《铁路建设法》，新线由国铁以及日本铁道建设公团建设，完工后由国铁运营。新线的建设资金由国家融资，或采取利息补贴，或投入补助金的方式，但大部分依靠贷款。改革后废除了《铁路建设法》，国家对新线建设不再干预，各铁路公司根据自己的需要决策；国铁时代的线路的改造由国家投入补助金，但基本也由国家贷款形成；对于JR集团实现高速化、与新干线直通运行、车辆现代化等提高竞争力方面的投资，以及地铁、大城市近郊铁路、地方中小民营铁路的建设投资，运输省和地方ZF都给予财政支持，提供同等的补助或无息贷款，以减轻各铁路公司的经营负担。?
　　3.铁路运价的制定。日本国铁运价的决定在改革后由原来的国会议决制变为运输大臣认可制，只要运价满足合理的成本加一定的利润、不对特定的旅客和货主给予歧视性待遇、不使消费者负担困难、不与其他铁路企业发生恶性竞争等条件即可获得认可。后又实行运价上限认可制，由大臣认可运价的适当范围，在其上限之内的价格调整只须事先提出申报。这种变化标志着对铁路运价限制的进一步放宽，铁路企业只要获得了运价及新干线特快票价的上限价格的认可，对既有线路的特快票价、卧铺、对号座席及各种票价的折扣优惠，仅提出申报即可，对站台票价、退票费等均已无限制。?
　　(三)改组的主要内容?
　　日本国有铁路的改组涉及到企业改组、资产运营、组织机构变动、冗员安置、债务处理和改组后公司营业方向的重新调整等问题。?
　　1.企业改组。创造市场导向的铁路企业是日本国铁改组的基础，其改革的最终目的是实行民营化。首先是组建JR铁路集团，按区域公司模式分为6家客运公司，并成立了1家全国统一运行、向客运公司租借线路的货运公司，原国铁的全部资产、业务、债务由这些新机构继承。清算事业团作为特殊法人，持有7个运输公司的全部股权。新干线保有机构继承新干线的全部资产，先是将新干线租借给有新干线的JR本州3公司，即JR东日本、JR东海、JR西日本3家，而后将资产进行评估后按市值出售给各分公司。?
　　被分割后的JR各公司接着进行了次层次的企业调整，如JR东日本，到1993年7月为止有子公司、关连公司102个，主要从事从JR东日本分离出去的客运以外的业务或新开发的业务。7家运输公司全部改组成股份公司，法律对国家的持股率和外国人持股无任何限制。其中JR东日本于1993年10月26日股票上市，清算团出售了其持有的249.7万股，目前的持股率为37．6％，随后又有其它几个公司先后上市。
　　2.资产重组。在对铁路产业进行资产重组过程中，应该考虑的基本问题是：可用的资产在哪些市场上能产生最大价值？以前的企业服务于这些市场时使用的资产状况如何？为满足将来目标顾客的需要，可用资产的结构如何？在这个处理过程中，有多种方式，而日本国铁主要采用按核心资产和非核心资产划分的办法，即将一些在现有职责下对核心业务不是必需的剩余资产进行剥离，将管理重心集中到核心业务上。在重组过程的早期，原国铁财产分配给各个JR公司后剩余的非核心资产就移交给了原国铁清算事业团。清算事业团的任务是处置其拥有的资产，主要是过量不动产，并且用清算收益来偿还债务，这些债务是核心业务承担后的剩余部分。?
　　3.组织结构调整。日本国铁改革后的所有权转让给了国铁清算事业团，它持有7家运营公司的股份。各铁路公司改组成股份公司，每家公司都有自己的管理机构。各铁路内部的组织机构与原国铁相似，但在各铁路公司中，与铁路运营有关的各部门统一在新的铁路管理部（RA）领导下，以便于协调。改革后日本铁路公司的地区性部门比原国铁小。?
　　4.债务处理。原国铁时期的巨额债务由本岛的三个公司承担了一部分，其余由国铁清算事业团处理，主要是用出售铁路周边土地、各公司股份和新干线的收入偿还。但由于日本国内泡沫经济破灭引发的金融危机和利息变动等使偿还计划受阻，又于1998年制定了《国铁清算事业团债务处理法》，并在当年10月解散了国铁清算事业团，全部剩余债务移交给国家财政，实际上变成了国家的债务。?
　　日本国铁改革过程中资产处置的值得一提的做法是剩余资产拍卖。日本改革的实践表明，当资产的数量和价值较大时，拍卖似乎是资产转换为流动资产并实现价值最大化比较适宜的办法，直接和公开处置剩余资产的方法在实现资产的最大价值方面常常优于那些更复杂、更间接的方法。?
　　5.冗员安置。日本国铁改革过程中对原有27.7万名职工的安置，采取了较为妥善和周全的方法。先是号召职工志愿退职，有5.6万名职工表示志愿退职另谋生路。实施股份制后的公司雇佣了20.1万名职工，剩余的2.3万名职工由清算事业团以临时救急措施将他们安置下来，进行各种职业培训，并负责再就业安置。3年后，几乎所有的职工都得到了新的工作。?
　　6.重新确定经营方向。国铁改组后，对经营方向作了较大调整，以获取市场份额和利润为主要目标。每家铁路公司都确认了利润目标，并建立奖惩机制来确保这些目标的实现。为此，各公司不仅提升铁路运输服务的质量，提供满足顾客要求的多种运输服务，还不断挖掘沿线经营业务。如发起“车站再造”工程，采取多种措施吸引乘客在站内购物，使乘客在乘车之余享受到购物、观光、娱乐和办理银行业务等全方位服务。?
　　(四)日本国铁改革后一些仍未完全解决的问题?
　　日本铁路改革要真正取得成功，还有许多工作需要花大力气完成，其中最主要的有：
　　1.如何处理好铁路运输的公益性问题。尽管日本国铁的改革取得了初步成效，但如果把日本国铁的民营化看作产权明晰的成功样板，则值得商榷。在其他发达国家，民营化是在放宽ZF管制的背景下出现的。放宽管制和民营化的宗旨是要引进竞争，提高企业的效益。但铁路又是一个比较特殊的行业，在多数国家商业性和公益性兼而有之，这就有一个在改革过程中如何处理好铁路运输公益性的问题。?
　　1969年建立的铁道建设公团负责铁路的建设，100%由ZF出资（含公债）。铁路竣工后，免费“租”给国铁进行商业运营，国铁只负担机车车辆和经营费用。即使这样，到1987年实施民营化时，国铁仍然欠了大量债务，这一方面有经营不善的问题，也有很大一部分来源于所承担的公益性运输。此外新干线的进一步发展和建设更先进的覆盖全日本铁路的高速通信网络所需要的资金也是惊人的，这些公共性基础设施的投资很难由JR独自承担。因此，铁路的公益性建设和运营问题仍是日本铁路改革悬而未决的大问题。?
　　2.完全清偿日本国铁的债务非常困难。1987年组建各铁路公司时，JNR清算事业团最初承担、随后又重新分配的JNR及其附属机构的长期债务为3370亿美元。这些债务包括：①JNR的债务2270亿美元；②日本铁路建设公团（JRCPC）的资本费用410亿美元；③其他债务170亿美元，包括3个岛屿JR的管理稳定基金有及本州——四国桥梁机构的债务；④未来的费用（520亿美元），包括未备基金负债460亿美元，以及多余雇员分流基金。?
　　这些债务中，JR只承担了420亿美元，新干线股份公司承担的长期债务等于其资产的帐面价值（520亿美元），JRCPC承担了110亿美元的债务。剩余的2320亿美元长期债务由清算事业团承担。其中260美元计划在2016财政年度之前偿付，资金来源于3个JR租用新干线设备的租金。清算事业团要通过清算剩余资产偿还剩下的2060亿美元。?
　　而对于国铁清算事业团剩余资产的价值，一般做这样的估算：根据1993年8月东日本铁路公司的股票市价，本州三个铁路公司的股份总值290亿美元。如果不考虑交易成本与机会成本，估计1993年清算事业团总的剩余资产现值仅1050亿美元，这用于偿还债务远远不够。尽管到1992年由清算事业团承担的债务已经通过资产变现偿付其中的610亿美元债务，但是为既有债务支付本息的同时又额外增加了新的债务，结果债务净负担增加190亿美元，达到1992年的2250亿美元。按这种趋势发展下去，日本国铁改革遗留下来的债务不仅不能偿还，还有可能象雪球一样越滚越大。?
　　四、日本国铁改革效果?
　　国有铁路公司改革对日本来说是一次极为重要的改革。1987年4月，实行改组后的各铁路公司开始运转，10多年来，取得了显著成果。?
　　(一)经济效益大幅提高?
　　日本铁路公司改革后各公司总的运营效益从1985年亏损83亿美元变为1992年盈利69亿美元。自有资金流量1985年为23亿美元，扣除股东红利、税负和其他项目后的纯利润从1985年的负168亿美元变为1991年的盈利近28亿美元。重要的是，改革后的年年盈余，是在整个铁路系统没有提过一次价的情况下取得的。股份制改革后的第一年即实现增收增益，由上年的赤字3600亿日元转变为盈利2600亿日元。近年来，由于日本经济出现负增长，铁路运输受到严重影响，但依然能保持每年有盈余，1997和1998两年的纯利都在500亿日元以上。?
　　(二)效率显著提高?
　　日本国铁实行铁路私有化后，竞争力逐渐增强。突出表现是冗员减少，效率提高。职工人数从27.7万减到20.1万，减少近1/3，但劳动生产率却大幅提高。以每人完成的周转量计算，1996年是1986年的1.83倍。旅客周转量在改革前5年年均增长0.6%，改革后7年年均增长3.4%，1997年达到2.477亿人公里，是1986年的1.25倍。改组后铁路公司在劳动生产率上与大的私营铁路的差距也不断缩小，其中本州各铁路公司的进展更明显。1987年，其生产率仅为同类私营铁路的68%，到1991年就达到私营铁路的86%。?
　　(三)服务质量大大提高?
　　日本铁路民营化改革后，在维持运费不涨的情况下，各公司都发挥各自特点，适应不同的需求，保证较高的服务质量。1987年以来尽管私营铁道公司价格数次上调，但JR的价格一直未变。尽管如此，企业、职工竞争意识和积极性却大大增强，服务质量显著提高，不仅增加了列车运行车次，方便了广大乘客，而且服务态度也有很大改善。?
　　(四)促进宏观经济的健康发展?
　　日本国铁的民营化和引入竞争，不仅促使JR积极拓展业务和增加投资，推动企业重视技术进步；还影响并带动关连企业的发展；同时对财政贡献增加。1986年日本ZF对国铁的净补贴达到327亿日元，而1991年JR上交的税金就达3336亿日元。改革后国铁的这些贡献对十几年来处于困境的日本经济起到了一定程度的稳定作用。?
　　五、日本国铁改革的主要特点?
　　概括来说，日本国铁改革改革过程中有几个方面比较独特，包括高层领导支持改革的决心，强而有效的中介机构作用的发挥，多阶段的改革进程，合理竞争的引入等。
　　(一)高层领导的大力支持和关注是改革成功的重要保证?
　　组织日本铁路改革临时委员会的铃木和组织监督委员会的中曾根都是改革的有力支持者，临时委员会直接向首相汇报。在重要问题上，首相要求运输、财政、卫生、福利、劳动、管理和协调等部门予以大力协助。因此ZF对铁路改革的高度重视和支持是改革成功的关键。?
　　(二)发挥中介机构的重要作用?
　　在改革过程中对资产的再分配，负债的处理，冗员的安置，维持公益性服务以及对不同重组方案的选择和各方面利益的协调等都需要有一个独立的强有力的机构从中发挥重要作用。日本ZF认识到如果不将这些权力交付给中介机构，仍由国铁自己承担重组和改革的任务，不可能有根本性变革发生。“临时委员会”和“监督委员会”就是日本国铁改革过程中重要的两个中介机构。?
　　日本国铁改革的经验表明，推动重组进程中外部中介机构的作用非常重要。正是由于其超脱性，每个成员具有很好的信誉，而且还有较高的工作水平，“临时委员会”在长达6年的规划和酝酿过程、“监督委员会”在整个改革过程能始终保持严谨和公平，它们的工作也因此始终得到公众的支持。另外，在日本铁路改革过程，中介机构还经常对ZF在运输方面的职能进行重新定义和划分，并改变公众和私人参与者各自的地位；在那些前任ZF政策与铁路重组目标发生冲突的时候，中介机构常常对政策调整提出建议；日本国铁重组法案的实施影响到其他150条法律，使得必须对这些法律进行修订，如对偏远的、低密度铁路建设和运输的政策等，这些工作都离不开超脱于ZF之外的中介机构作用的发挥。?
　　(三)系统配套和特殊政策及其过渡措施相结合?
　　由于日本国铁在改组前濒临破产，要把企业资产按原值直接卖给私人投资者不现实，另外，在国铁进行改革过程中还有许多公益性等问题仅靠股份化的企业是无法完全解决的，仍需要ZF的力量。诸如此类的问题要求改革方案必须系统配套，针对不同情况采取必要的特殊政策。日本国铁改革具有的过渡性特点和采取的特殊措施集中表现在两个方面：一是改革后的JR仍是特殊的股份公司，而不是完全的民间股份公司，法律明确规定ZF对企业的权限及持股率等。二是为保证改革顺利，国家采取必要的特殊政策，包括：国家负担部分债务、固定资产税减半征收，国家负担部分退休职工年金等。国家特殊政策有范围和时间限制。国家负担的债务也只限于国铁时遗留的部分，数额经法律规定，固定资产税减半的期限为10年。?
　　(四)在网络性产业中合理引入竞争? 　　铁路改革过程中，民营化必须和引入竞争相结合。问题在于铁路是规模经济性、网络经济性显著的产业，如何合理引入竞争、至关重要。日本的做法是：①适当放松进入限制、直接引入竞争；②企业分割是民营化改革的重要内容，既可以解决企业臃肿的问题，又有利于竞争。国铁被分割成7家，还另设企业独立经营。当然，分割过程要根据产业、技术、市场的具体特点进行；③充分利用已有资源，防止过度竞争带来资源浪费；④ZF合理管理。铁道是“市场缺陷”较明显、需要ZF较多介入和管理的产业。关键在于管理要合理适度，以便既引入竞争，又防止竞争过度、浪费资源。日本的做法是取消那些窒息竞争的限制，同时增加必要的保证竞争合理、不损害消费者利益的管理，即市场竞争和ZF管制的有机结合。?
　　六、日本铁路改革的启示?
　　从日本国铁改革实践的分析可以得出些有益的启示：?
　　(一)改革模式的选择必须符合国情?
　　日本铁路改革没有像欧洲铁路那样完全采取“网运分离”的模式，而是采取了“区域公司为主，网运分离为辅”的混合模式，这是与日本的国情和地理条件相符的。日本的人口密度大且相对集中，与承担的大量运量相比，铁路能力相当薄弱，其负荷比欧洲铁路重得多，完全实行线路基础设施和运营相分离非常困难，既无法实现对线路的最优利用，也不利于降低成本、提高效率和安全水准。因此在改革时客运公司是网运合一的（新干线除外）；货运公司由于货物全国流动的特点和收支平衡的考虑，采用了网运分离的方式；而新干线则具有“混合式模式”的特点，因为新干线是由国家出资建设，各家客运公司运营的，但新线在建成后，其资产经过评估后出售给各铁路公司，其后的线路维修和改造仍由各铁路公司负责。因而严格地说，日本的新干线兼具“网运分离”和“网运合一”模式中的一些特点。目前我国铁路单位线路所承担的总重吨公里为英国的7倍，比日本高出2倍多，而且，主干线每天每公里通过列车数比英国铁路高出75%,与日本的新干线几乎持平。与日本和西欧铁路相比,我国铁路不仅质量较差，而且线路基础设施和铁路运营之间存在着更为紧密的联系和更多维修工作。因此，在设计我国铁路改革模式时必须充分考虑这一特性。?
　　(二)引入竞争要从实际出发? 　　日本铁路改革引入了竞争机制，各公司在服务质量、经营效益等方面存在一定程度的比较竞争。但在干线运输方面，基本不存在平行线路，因此铁路竞争的对手主要是公路和民航。JR各公司在市郊运输方面要与平行的私铁和地铁竞争，目前看来这种适度的竞争效果良好。与日本相比，中国铁路引入竞争的方式既有相同点，又有不同之处。相同点在于，由于运输能力紧张、平行线路较少以及线路和运营之间存在的联系；不同之处在于，与其它运输方式相比，铁路在中长途客货运输市场中仍居主要地位，长远来看，在行业内部引入竞争显得更为迫切和重要。?
　　(三)强有力的政治支持是改革成功的基础? 　　在日本国铁的改革过程中，铃木首相和中曾根首相都坚决支持铁路改革并把它作为整个ZF改革很重要的一个方面。面对各自政党的不同意见，他们一贯坚决支持由两个专家组即“临时委员会”和“监督委员会”提出的改革方案，并在改革过程中要求各有关部门尽可能给予工作上的大力支持。?
　　(四)政企分开是铁路改革成功的关键?
　　日本铁路在改革前，国铁的双重领导导致经营责任不清。改革后，作为企业的JR集团各公司的经营责任与国家的行政职能明确分离，铁路企业与ZF的关系依据《铁道事业法》得以明确，而且建立了ZF不得随意干预企业的自主决策的制度。明确ZF的目标要求，正确界定、划分和行使ZF及企业在铁路基础设施规划、建设、融资、管理、运营及公共服务等方面的职能、责任和权力，合理调整各级ZF和企业之间的分工，使铁路运输企业成为具有独立经营能力、按商业化原则运作的经济实体，是世界各国铁路改革的普遍做法，也应该是我国铁路改革的基本前提条件。?
　　(五)铁路的企业结构应由市场决定?
　　在日本原国铁分割时，6个客运公司的划分并非单纯考虑地理因素而主要是根据运输市场和经营基础。首先要符合客流特点，不能对旅客造成不便，因此尽量不在旅客通过量大的地点分界，因此国铁分割后各公司管内的旅客运输占到95%，只有小部分列车跨公司运行；其次要确保各公司的相对收益完整，既有线和新干线的合并经营必须达到财务平衡并进行适度的内部交叉补贴，如东海道新干线跨越了东、中、西三个公司，但中日本公司仅靠既有线不能维持正常经营，于是将东海道全线归其所有，目前东海道新干线的运输收入占该公司全部收入的83%；最后，公司的规模和人员要适度，要在有效的管理范围之内。
　　(六)改革应循序渐进? 　　日本国铁改革是先解决当务之急，再处理长期问题。从改革的迫切程度来看，日本的国铁改革首先是阻止大量财政收入的流失；第二步是解决铁路存在的其他问题，如富余劳动力、巨额债务、不协调的劳资关系等；最后才是进行股份制改革。我国的铁路改革由于历史等原因，其艰巨性和复杂性将远远大于当年日本国铁改革时的情况，改革的成功与否不仅关系到我国的整个改革进程和国民经济发展，而且将影响到社会和政治的稳定。因此，改革实施前一定要进行系统的设计和制定明确的法律法规，并在改革推进过程中循序渐进，不能操之过急。?
　　总之铁路改革既要充分考虑该产业的特点，顺应世界铁路改革的趋势，又要有针对本国特点，采取合理的模式，正确处理好引入竞争和改进ZF管制的关系，有计划分步骤地进行。
　　“中国铁路运输体制改革研究”课题组
　　本报告执笔：梁仰椿
　　参考文献：?
　　1.《规制与竞争研究丛书》，张昕竹、让?拉丰、安?易斯塔什著。?
　　2.《中国铁路期刊》，2001年第一、三期。?
　　3.《铁道运输与经济期刊》，2001年第五期。?
　　4.《铁路改革模式选择》，中国铁道出版社，何璧主编。（梁仰椿中国铁路运输体制改革研究”课题组）

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