评论：公交“超载”案背后的法律冲突

金陵人

大力发展公共交通，已经成为破解城市交通拥挤状况的一剂良方。与此同时，一起公交“超载”导致的行政处罚案，再次引发了公众对于现行法律与实际状况脱节的深刻思考。
　　
　　城市公交竟然长期违法

　　由于我国人口多、私家车剧增、人均道路资源匮乏等实际情况，城市道路交通状况不容乐观。刚刚结束的首届中国城市公共交通周及“无车日”活动给我们留下了深刻的印象。活动期间，城市公共交通对于缓解城市交通拥堵状况发挥了重要作用。

　　然而，近日在云南省陆良县发生的一起行政诉讼案件，将城市公共交通中普遍存在的“超载”和其他一些长期存在的问题，摆到了公众面前。城市公交“超载”的合法性，引发了社会广泛的关注和讨论。

　　该案源于两起公交车同时因超载被罚事件。

　　今年1月12日下午5时30分，26岁的刘某驾驶云南省陆良县某公交公司的一辆中型普通客车，行至县城同乐大道老鹰红绿灯处时，因超过该车行驶证核定的人数载客被巡逻的执法民警当场查获。随后，执法民警依据《道路交通安全法》第九十条的规定，适用简易程序当场给予刘某罚款100元并记两分的行政处罚。

　　次日下午4时15分，同一公司的驾驶员陈某所驾中型普通客车同样因超载被当场查获，1月18日，县交通巡逻警察大队适用一般程序，做出对陈某罚款200元记两分的行政处罚。

　　事后，刘某、陈某越想越恼火，一纸诉状将县公安局交通警察巡逻大队告上法庭，分别请求判决撤销交警对他们的处罚决定。

　　法庭上，两公交车司机及委托代理人据理力争：交法第四十九条、第九十条只适用于对公路客运超载的定性和处罚。他们同时提交了国务院法制办政法司编著的《中华人民共和国道路交通安全法释义》证实该处罚适用法律错误。再说了，如不让乘客上车，这属于拒载，也是违反公司规定要接受处罚的！

　　我们有自己的行政管理部门，在城市公共交通的问题上应该按建设部的相关规定执行。建设部早在上世纪80年代发布的《城市交通车船乘坐规则》及有关规定中曾就公交车在承载人数上有过明文规定，即车内有效站人面积内，每平方米可站立8个人。此外，城市交通不属于营运车辆，不能用交法管理市内行驶的公交车。

　　法庭上，出庭的交警部门称：交法第四十九条明确规定：“机动车载人不得超过核定的人数”，“车辆驾驶员、行人、乘车人以及与道路交通活动有关的单位和个人都应遵守本法。”规定中，并没有排除城市公交车辆适用，故无论公路客运车辆还是城市公共车辆，都属于上述机动车属性，都应该由该法调整。按照“机动车载人不得超过核定人数”的规定，“核定人数”是判断机动车载人是否超载的合法依据。

　　陆良县人民法院一审判决维持公安交通巡逻警察大队所作交通处罚决定。一审判决宣判后，刘某、陈某分别提出上诉。

　　曲靖市中级人民法院二审公开开庭审理上述两案后，根据《中华人民共和国行政处罚法》和《中华人民共和国行政诉讼法》的规定，分别做出“驳回上诉，维持原判”的终审判决。

　　

　　法律与现实的脱节

　　上述案例，其争议点集中于两个问题。

　　其一，城市公交是否受《中华人民共和国道路交通安全法》调整？

　　目前调整我国道路交通安全法律关系的，主要是2004年5月1日起施行的《中华人民共和国道路交通安全法》，即我们经常提及的“新交法”，以及国务院颁布的《道路交通安全法实施细则》。

　　新交法第二条规定：“中华人民共和国境内的车辆、行人、乘车人以及与道路交通活动有关的单位和个人，都应当遵守道路交通安全法。”

　　其第四十九条规定：“机动车载人不得超过核定的人数，客运机动车不得违反规定载货。”

　　第九十条规定：“机动车驾驶人违反道路交通安全法律、法规关于道路通行规定的，处警告或者二十元以上二百元以下罚款。本法另有规定的，依照规定处罚。”

　　同时，国务院颁布的《道路交通安全法实施细则》第53条第(一)项明确规定：公路载客汽车不得超过核定的载客人数，但按照规定免票的儿童除外，在载客人数已满的情况下，按照规定免票的儿童不得超过核定载客人数的10%。

　　上述规定中，没并有涉及到城市公共交通的例外。因此根据该法第一条，城市公交受《中华人民共和国道路交通安全法》的调整。

　　第二，互相冲突的法律规范，应当适用何者？

　　既然《城市交通车船乘坐规则》及国务院法制办政法司编著的《中华人民共和国道路交通安全法释义》与《中华人民共和国道路交通安全法》、《道路交通安全法实施细则》在“超载”的问题上确实存在着一定的冲突，那么应当如何理解与适用呢？

　　从法理视角而言，首先，国务院法制办政法司编著的《中华人民共和国道路交通安全法释义》属于著作的范畴。当著作与法律规范发生冲突时，应当适用法律规范。

　　其次，《城市交通车船乘坐规则》是由建设部制定的。其在法律位阶上低于属于法律的《中华人民共和国道路交通安全法》和属于法规的《道路交通安全法实施细则》。因此，在其发生冲突时，应当优先适用上位法。

　　再次，从新法优于旧法的法律效力规则来看，后颁布施行的《中华人民共和国道路交通安全法》、《道路交通安全法实施细则》的效力亦高于《城市交通车船乘坐规则》。由此看来，上述交警部门的法律适用并无不当。

　　但是，这一案件之所以会引发社会高度关注，就在于法律与现实之间存在着脱节，才会导致这一尴尬局面的出现。任何具有普通理性的人都明白，如果真的严格按照新交法关于“超载”的规定执行的话，在目前运力普遍不足的现实下，必然会导致大量中途乘客无法乘车和“被迫拒载”的现象。

　　因此“新交法”关于城市公交超载的规定，不合“国情”，不合“事理”。

　　

　　公共交通需要特别立法

　　法律必须贴近生活，否则会成为“一纸空文”。针对城市公共交通问题，必须理顺法律、结合现实进行法律修改和调整。笔者认为有以下几套方案可供选择：

　　一是修改《中华人民共和国道路交通安全法》。

　　针对上述提到的问题，修改《中华人民共和国道路交通安全法》，对其中不符合我国交通实际情况的部分条文进行修改和调整。否则，就无法体现该法总则第三条“道路交通安全工作，应当遵循依法管理、方便群众的原则”。并且对公共交通设专门章节进行规范和调整。

　　二是制定城乡公共交通特别法。

　　建议此方案采取进阶的方法。第一阶段，先制定《城乡道路公共交通条例》，对急需解决的问题进行规定。并在施行中结合实践中出现的问题，对该条例进行完善和补充。例如，首先可以在条例中对城市内部营运的和乡镇村范围内营运的以及跨范围营运的公共交通分别作出针对性规定，以真正符合公共交通实际。此外，有必要根据行业实际情况，制定专门的核载人数标准等特别规定。这样既不会与上位法《中华人民共和国道路交通安全法》发生冲突，又能及时解决现实问题，满足实际需要。

　　第二阶段，等到《城乡道路公共交通条例》比较成熟和完善后，再考虑制定专门的《城乡道路公共交通法》，作为《中华人民共和国道路交通安全法》的特别法适用于城乡公共交通。

　　笔者建议采取第二种方案，既可以保持法律的权威和稳定性，又能及时解决当前存在的问题。

　　公共交通事关全体国民的切身利益，如何从实际出发，科学完善立法，制定出一套既符合法律精神，又切合中国现实的法律法规，急需摆上议事日程。

段晨

查城市公交超载，实在是荒唐。
公交车在中国是唯一合情合理超载的车辆，不然就太不符合中国现在的国情！

lx622

交警有本事自己开公交公司并且别超载！